İdari işlemler, hayatın doğal akışında her zaman denk geldiğimiz örneğin; trafik polisinin ceza kesmesi, disiplin kurulu tarafından disiplin cezası verilmesi, kamu hukuku hükümlerine tabi (daha açık bir ifadeyle şirketler gibi özel hukuk kişisine değil devlete ait olan) okullarda öğretmenlerin verdiği notlar gibi belli özellikler içeren bütün işlemlerdir. İdari makamlar tarafından icra edilen, hukuki sonuç elde edilme maksadına yönelik olan, tek taraflı yapılmasına karar verilip karşı tarafın mutabık olmasına bağlı olmayan, tek yanlı olmasına bağlı olarak devlet otoritesinin verdiği yetkiyle devlet otoritesinin gücüyle (kamu gücü) icra edilen, kamu yararı amacına sahip olması özelliklerini taşıyan bütün işlemler idari işlem kapsamında değerlendirilir. İdari işlemler doğası gereği eşitlik ilkesine doğrudan dayanmaz. Devlet ve onu bağlı bütün yürütme kuruluşları, kamu yararı amacına dayandıkları için belirli bir statüye sahiplerdir. Bu statüden dolayı hakkında idari işlem icra edilen vatandaşların işlem icra edilirken onayı alınmaz, kısacası bu işlemler tek yanlı olmak suretiyle icra edilir.
Bununla birlikte Anayasamızın 2. maddesinde Türkiye’nin demokratik bir hukuk devleti olduğu ve 11. maddesinde Anayasa’nın yasama ve yargı organlarını bağlamakla birlikte yürütme erkini dolayısıyla idari makam ve kurumları da bağlayacağı hükme bağlanmıştır. Bu sebepten devletin ve görevlilerinin vatandaşları arasındaki ilişki, yani idari işlemler demokratik devlete ve hukuk devletiyle bağdaşır olmalıdır.
Ancak idari işlemler tek yanlı olmasına karşı tarafın kabullenmesi şart olmamakla birlikte, idari usul ilkeleri çerçevesinde ilgili kişinin işlem icra edilirken katılımı demokratik devlet ilkesinin gereğidir. Keza idareye, çıkartılan kanunlar kapsamında hak tesis edildiği ve kanunlarda belirlendiği üzere usullerle gerekli idari işlemi usulüyle yapmak sorumluluğunun verilmesi de hukuk devleti ilkesinin gereğidir. Bu bağlamda vatandaşların bahsedilen işleme katılımı sayesinde demokratik devlette ihtiyaç duyulan yönetimde açıklık temin edilmiş olacak, idari işlemin yapılmasının ardından işlemin ilgiliye bildirimi açık ve anlaşılır olmasıyla ve işlemin sebep unsurunun (gerekçesi) belli olması, işleme itiraz etmek için başvuru yollarının gösterilmesiyle hukuk devletinin de ihtiyaç duyduğu unsurlar sağlanmış olacaktır.
İDARİ USUL İLKELERİ
1)Gerekçe İlkesi
Gerekçe ilkesinin sonucu, idare tarafından icra edilen işlemin sebebinin işlem metninde yer almasının zorunlu olmasıdır. Bu ilkeyle ulaşılmak istenen sonuç ise işlemin dayanağını oluşturan hukuki ve maddi gerçekler ile ilgili işlemin tesis edildiği kişinin bilgilendirilmesidir. Gerekçe ilkesinin sonucu olarak işlemin tesis edildiği kişinin işlemin hukuki sebebini anlayabilmesi ve buna bağlı olarak idareye itiraz etme hakkını kullanabilmesi söz konusudur. Bu yüzden işlemin gerekçesinin ilgili idare tarafından anlaşılacak açıklıkta yazmış olması, idarenin yükümlülüğündedir. Mesela “görülen lüzum üzerine” gibi bir ifadeyle yazılan gerekçe işlemin ilgilisine işlemin sebebini öğrenmesini ya da itiraz etmesini temin edebilecek nitelikte değildir.
Gerekçe ilkesinin hem ilgili kişiye hem (idari işlem dava edilirse) yargı mercilerine hem de idareye faydaları bulunmaktadır. İlgili kişi kendisine ilişkin idari işlemin hukuki açıdan uygun olduğunu belirtilmiş gerekçe ile öğrenebilir, eğer yargı yoluna gidecekse de idari işlemin gerekçesi savunmasının dayanağını oluşturabilir. İdare de gerekçe belirtme yükümlülüğüyle keyfi işlem yapmaktan kaçınır. Ayrıca idare gerekçe belirtmek suretiyle idari işlemin hukuk bağlamında doğru olup olmadığını kendi denetleyebilir. Yargı mercii ise idari işlemin gerekçesi belirtildiği takdirde idari işlemin unsurlarından biri olan “sebep” unsurunu, dolayısıyla işlemin hukuka uygunluğunu daha iyi denetleyebilir.
Ne yazık ki, her ne kadar hukuku devleti ilkesiyle bağdaşmasa da idari işlem icra edilirken gerekçesinin bildirilmesi hakkında genel ve prensip bir hüküm yoktur. İdari yargıya başvurulmasından sonra işlemin hukuki sebebini mahkeme ihtiyaç duyarsa idareden talep eder, idare de gönderir. Ancak bu husus hakkında Danıştay’ın (en yüksek idari mahkemenin) emsal karar niteliğinde idari usul ilkelerinden gerekçe ilkesinin idareyi bağlaması yönünde bir karar vardır. Yine de bu karar sonradan bozulmuştur. Bu ilkeyle ilgili genel olmasa da bazı istisnalar kanunlarda bulunmaktadır. Ancak kanunla gerekçe ilkesinin sonraki istisnalarını belirlemek ayrı bir problem yaratır. Bundan dolayı ülkemizde Genel İdari Usul Kanunu Tasarısı çalışmaları devam etmektedir.
2)Dinlenilme ve Savunma Hakkı
Dinlenilme ve savunma hakkı; yapılacak işlemin muhatabı olan kişiye, eğer bu idari işlem kişiyi menfi anlamda etkileyecekse; işlemin icrasından önce kendi şahsi görüşünü ifade etme, idareye itiraz sunma, kanıtlarını gösterme hakkının verilmesidir. Bu hak idareye de hakkında işlem tesis edeceği hadisenin incelenmesinde katkı sunar. Ayrıca idare tesis ettiği işlemin eksikliklerini göz önünde bulundurabilir, işlemin gerekçesini dinlenilen kişiye göre belirleyebilir. Böylece vatandaşlara demokratik devlet bağlamında temin edilecek katılım da sağlanmış olur.
Danıştay’ın bu ilkenin uygulanmasıyla ilgili bir kararı olmasına rağmen, dinlenilme ve savunma hakkının idari işlemin hangi aşamasında olması gerektiğine ilişkin bir hüküm yoktur. Bu hakkın kullanımını etkili olması için idari işlemin icrası esnasında kullanılması gerektiği düşünülmektedir, ancak uygulamada bu mümkün olmayabilir. Bakanlar Komitesi’nin de bu hakkın kullanımıyla ilgili kararı mevcuttur. İşlemin geciktirilmesi problem çıkaracak ya da işlemin muhatabının dinlenilmesi mümkün değil ya da faydasız ise veya kişi idarenin karar aşamasını bilerek uzatmak istiyorsa bu ilkeye başvurmayabilir. Kişinin dinlenilme ve savunma hakkını kullanması için ayrıca idarenin önceden haber verme yükümlülüğü vardır.
Buna rağmen bu hakka İdare Hukuku’muzda genel bir şekilde yer verilmemiştir. Sadece Anayasa 129. maddenin memurların disiplin soruşturmalarında savunması alınmadan ceza verilemeyeceği hükme bağlanmıştır. Anayasa 36. Maddesinde de davalının savunma yaparak adil yargılanması suretiyle belirtilen hak arama hürriyeti idare hukukunda yalnızca ilgili kişiye istisnai durumlarda savunma hakkı ve başvuru yollarının gösterilmesi şeklinde tezahür etmiştir. Yalnızca gelişme olarak, Genel İdari Usul Kanunu Tasarısı’nda dinlenilme hakkına yer verilmiştir.
3)Danışmanlık ve Hukuki Yardım
Hukuk devleti ilkesi gereği ilgili kişinin bilgisizliğinden kaynaklı olarak hak kaybı yaşanmamalıdır.Bu sebepten idare bilgilendirme yükümlülüğünün yanı sıra danışmanlık hizmeti de vermelidir. Hukuki yardım hususunda idarenin üç yükümlülüğü vardır. Birincisi yol gösterme yükümlüğü, ikincisi lazım gelen durumlarda ilgiliye hak ve yükümlülükleri ifade edilmek suretiyle bilgilendirme yükümlülüğü, üçüncüsü Avrupa İyi Yönetim Kodu ile karar verilen ilgilinin haklı beklentilerine yakışık kalacak şekilde hareket etmektir.
4)Başvuru Yollarının Gösterilmesi
Başvuru yollarının gösterilmesi hakkı idareye itiraz ve yargı mercilerine başvuru gitme hakkını kapsar. Bu hakkın dayanağı Anayasa’nın 36. maddesi hak arama özgürlüğü ve Avrupa Bakanlar Komitesi’nin verdiği karardır. İdare böylece işlemin ilgilisini mağdur etmeyecek, “Kanunu bilmeniz gerekir.” ithamını yöneltmeden vatandaşla düşmanca tavırlarda bulunmayacaklarını gösterecektir. Bu ilkeyle ilgili kanun, yönetmelik vb. yerlerde dağınık düzenlemelerin bulunması ve buralarda belirtilmiş başvuru sürelerinin yeterli uzunlukta olmaması bazı sorunlara yer açabilir.
Başvuru yollarının gösterilmesi özel anlamda savunma ile genel anlamda dava hakkıyla bağlantılıdır. Belirtilen haklardan faydalanmak bu ilkeyle temin edilmiş ve kolaylaştırılmıştır.
Başka bir önemli nokta ise başvuru yollarının gösterilmesi idare tesis ettiği işlemle, işlemin muhatabını olumsuz yönde etkilemiş ise söz konusudur. Anayasa 40/2 hükmü gereği yasama, yürütme ve yargı ekleri işlem icra ettikten sonra ilgilinin hukuki durumuna menfi yönde tesir ediliyorsa başvuru yollarının yanında başvuru süresi de belirtilmelidir. Buna bağlı olarak yürütme erki terimini karşılayan idarelerin bahsedilen nitelikteki işlemi icra etmesinin ardından özel dava açma süresini ilgiliye göstermemeleri halinde; Danıştay’ın genel dava süresini baz alarak, eğer süreye uyulduysa davanın reddedilmeyeceğine ilişkin uygulamaları mevcuttur. Daha mühim olarak, eğer idareler ilgiliye genel dava süresini yazılı bir şekilde göstermediyse, süreye uyulmasa dahi ilgilinin dava açma hakkının zamanaşımına uğramayacağını Danıştay ve Anayasa Mahkemesi uygulamalarında görmek mümkündür.
5) Bilgi Edinme ve Belgelere Erişim Hakkı
Bilgi edinme hakkı; idari işlemin muhatabı olan kişinin icra edilecek işlemin sonuçları ve özelliklerine ilişkin bilgi elde edebilmesi ve idarenin sahip olduğu bilgi ve belgelere sınırlanmaksızın erişebilmesidir. Bununla birlikte yapılmış ve yapılan idari işleme ilişkin idareden bilgi almak da bu kapsamdadır. Bilgi edinme hakkı çerçevesinde idarenin halka düzenli periyotlarla bilgi vermesi idarenin yükümlülüğündedir. Bu düzenli bilgi verme yükümlülüğü ile bilgi edinme başvuruları sebebiyle oluşan talep yoğunluğunu azaltmak amaçlanmıştır. Bununla beraber, bu hak bilgi verme ödeviyle bütünleşince etkili olur. Bahsedilen bütünleşme idareyi geliştirmeye yarayan bir vasıta olarak nitelendirilebilir. Bilgi edinme hakkı sayesinde katılımcı demokrasi daha da gerçekleştirilmiş olur. Bu hakkın vatandaşlara kazandırdığı; idarenin arşiv ve kayıtlarını ait oldukları mekanda inceleyebilme, elde edilen belgelere ilişkin izah ve daha fazla bilgi isteyebilme ve araştırdıkları idari belgelerde bilgi yanlışı var ise bunların değiştirilmesini isteyebilmektir.
Anayasal ilkelerden ötürü, bireyin bilgi eksikliğinden kaynaklı hak birey hak mağduriyeti yaşamamalı, bundan da sorumlu tutulmamalıdır. Bu ilkeden maksat sadece vatandaşların hakkını garantilemek değil yönetimle vatandaşları yeri geldiğinde bir araya getirmektir. Ayrıca yönetimin keyfiliği bu yolla engellenir ve hukuk devleti ilkesi bağlamında Anayasa 36. maddede yer alan hak arama özgürlüğünün gerçek mahiyetine kavuşmasına katkı sağlar.
İdari Usul Kanunu
Yukarıda idari usul ilkelerinin mevzuatta (anayasa, kanun, yönetmelik vd.) bir dayanağı olmadığını belirtmiştik. Bu sebepten idari usul ilkelerinden vatandaşlarımız tam anlamıyla yararlanamamaktadır. Yalnız mevcut bir “İdari Usul Kanun Tasarısı” bulunmaktadır.
Genel İdari Usul Kanunu’nun Gerekliliği
İdari usulün amacı, idarenin icra ettiği kamu hizmetinin verimli ve uygun sürede yerine getirilmesi için gereken hukuksal şartların yerine getirilmesi ve idari işlemlere, hazırlık aşamasında eşitliği gözeten ve itinalı bir şekilde yapılan soruşturmayla verilen kararın zemin olması suretiyle vatandaşların idari işlemlerden doğan haklarını ve çıkarlarını korumaktır. Vatandaşların idari işlemlere katılımı, sahip oldukları belgeler ve kendi kanaatlerini idareyle paylaşması vb. yollarla bu amaca ulaşılabilir.
Eğer idareye işlem yapma hususunda geniş bir takdir yetkisi verilip hiçbir usul verilmezse; işlemler kapalı kapılar ardında kalır, işlemin ilgilisinin haberi olmaz, benzer konularda idarenin hüküm birlikteliği oluşmaz, yani eşitlik sağlanmaz. Bununla birlikte hukuka aykırı olarak kayırmalar ve yolsuzluklar idari usul ilkeleriyle engellenir ve yürütmeyi denetleme mekanizmasını güçlendirir. Ayrıca belirtmek gerekir ki yasama erkinin Anayasa ve meclis içtüzüğü, yargı erkinin ise muhakeme usul kanunları gibi usul kuralları vardır ve bu kurallar bir sınır teşkil eder. Ancak yürütmenin buna benzer bir usulü mevzuatta yer almamaktadır. İdari usulün bulunmaması kamu hizmetinin etkili işlemesine ve vatandaşın idareye karşı yargı yolundan önceki korumasına engel teşkil eder. Şunu da ifade etmek gerekir ki, Anayasa madde 40/2’de “Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilerine başvuracağını ve sürelerini belirtmek gerekir.” Hükmünün idari usul kanununa dayanak teşkil ettiğini söylemek mümkündür.
Sonuç
İdari işlemler tek yanlı icra edilen nitelikte olsa dahi hukuk devleti ve vatandaşların yönetime katılımını sağlayan demokratik devlet ilkeleri bağlamında idari usul ilkelerine uyulmalı, gerekirse tasarı halinde olan kanun onaylanabilmelidir. Bu kanun tasarısında yer alan usul ilkeleri gerekçe, dinlenilme ve savunma hakkı, başvuru yollarının gösterilmesi, danışmanlık ve hukuki yardım ve bilgi edinme ve belgelere erişim hakkından oluşmaktadır. Bunların yanında re’sen icra, usul ekonomisi gibi ilkeler de bulunmaktadır ancak yazımda vatandaşlara, ilkesel olarak eşitlikçi değil statü hukuku olan idare hukuku tarafından öngörülen (bu yüzden vatandaşlara hak verilmesinin fazlaca ihtiyaç duyulduğu) idari makamlara karşı açık aynı zamanda yönetimin işleyişini bozmayacak sınırla tanınan hakları ön plana çıkarmak amacıyla onlara değinmedim. Umarım çalışmam sizlerin farkındalığına bir şeyler katabilmiştir.
–
Kaynakça
- Akyılmaz, Bahtiyar- Sezginer, Murat- Kaya, Cemil, Türk İdare Hukuku, Ankara: Savaş, 2019
- Evren, Ç. Can, “İdari Usul İlkelerinin Yönetim Hukukumuz Açısından Değeri”, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, 2010, 91, 110-142.
- Sürekli, Nilüfer Canat, “Kamu Yönetimindeki Açıklık/Şeffaflık Anlayışı Çerçevesinde Bilgi Edinme Hakkı ve Türkiye’de Kamu Yönetimine Etkisi”, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2013, 34-98.
[zombify_post]
0 Yorum